Të nderuar zotërinj të Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë,

          Institucionet kushtetuese Kontrolli i Lartë i Shtetit dhe Avokati i Popullit, paraprakisht janë njohur me projektligjin e përgatitur nga Qeveria “Për pagat, shpërblimet dhe strukturat e institucioneve të pavarura kushtetuese dhe institucioneve të tjera të krijuara me ligj”, për të cilin paraqitëm në Kuvend vërejtjet dhe sugjerimet përkatëse, me qëllim që ky ligj të ishte në përputhje me Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë dhe ligjet organike të institucioneve kushtetuese që përfaqësojmë.

          Megjithatë nga ana e Kuvendit nuk u morën parasysh këto vërejtje. Si rrjedhim, Kuvendi miratoi me shumicë të thjeshtë Ligjin nr.9584 datë 17.07.2006 “Për pagat, shpërblimet dhe strukturat e institucioneve të pavarura kushtetuese dhe institucioneve të tjera të pavarura të krijuara me ligj”.

          Nisur jo vetëm nga titulli i ligjit, por nga përmbajtja e pikës 1 të nenit 1, nenit 4, pikës 2 të nenit 7, nenit 9, pikave 1 dhe 2 të nenit 10, si dhe nenit 20 të këtij ligji, vërejmë se këto dispozita janë të papajtueshme me Kushtetutën në dy aspekte:

1. Në aspektin formalo juridik, ligji në fjalë nuk pajtohet:

a. Me nenin 6 të Kushtetutës që përcakton se “Organizimi dhe funksionimi i organeve të parashikuara në këtë Kushtetutë rregullohen me ligjet e tyre përkatëse, përveç rasteve kur në Kushtetutë parashikohet ndryshe”.

Dihet se elementet e strukturës dhe organikës (numri i punonjësve) janë pjesa e pandarë e konceptit organizim të një institucioni apo çdo strukture tjetër shtetërore. Këto dy elemente aktualisht, në zbatim të kësaj Kushtetute, janë rregulluar shprehimisht në ligjet përkatëse organike të institucioneve tona. Konkretisht në nenet 31, 32 e 35 të ligjit “Për Avokatin e Popullit” dhe me nenin 12 të ligjit “Për Kontrollin e Lartë të Shtetit”. Kjo papajtueshmëri ekziston edhe në raport me ligjet organike të institucioneve të tjera Kushtetuese të thirrur në këtë gjykim si subjekte të interesuara.

b. Me gërmën “a” të pikës 2 të nenit 81 të Kushtetutës që përcakton se ligjet për organizimin dhe funksionimin e institucioneve të parashikuara nga Kushtetuta miratohen me tri të pestat e të gjithë anëtarëve të Kuvendit. Konkretisht dihet se nga votimi i ligjit që kundërshtojmë ka rezultuar se ai është miratuar nga shumica e përbërë më pak se 84 deputetë. Këtë e vërteton edhe fakti se në Kuvend nuk u fut për votim projektligji “Për disa shtesa dhe ndryshime në disa ligje organike”, miratuar me Vendimin e Këshillit të Ministrave nr. 353 datë 14.06.2006, i cili është depozituar në Kuvend në të njëjtën kohë me propozimin e ligjit të miratuar nr.9584 datë 17.07.2006.

2. Në aspektin substancial dispozitat e ligjit që kërkojmë të shpallet si antikushtetues cënojnë pavarësinë e disa institucioneve Kushtetuese. Kjo pavarësi për institucionin e Avokatit të Popullit garantohet nga pika 2 e nenit 60 të Kushtetutës ku parashikohet shprehimisht “Avokati i Popullit është i pavarur në ushtrimin e detyrës së tij”. Po kështu edhe për Kontrollin e Lartë të Shtetit pika 1 e nenit 162 e Kushtetutës përcakton se “është institucioni më i lartë i kontrollit ekonomik e financiar. Ai u nënshtrohet vetëm Kushtetutës dhe ligjeve”. Kjo pavarësi garantohet me dispozita të Kushtetutës edhe për institucione të tjera Kushtetuese.

Dëshirojmë të theksojmë se, ashtu siç dihet dhe përcaktohet edhe në të gjitha tekstet e shkencave juridike nocioni i pavarësisë së një institucioni përfshin tre aspekte; pavarësinë organizative, pavarësinë funksionale dhe atë financiare.

Ne gjykojme se percaktimet e bera ne Ligjin nr.9584 date 17.07.2006 “Per pagat, shperblimet dhe strukturat e institucioneve te pavarura kushtetuese dhe institucioneve te tjera të pavarura te krijuara me ligj”, i kundërvihen hapur këtyre parimeve si dhe garancive kushtetuese dhe ligjore nga të cilat buron pavarësia dhe integriteti i institucioneve kushtetuese që përfaqësojmë.

a. Pavarësia organizative e Kontrollit të Lartë të Shtetit dhe Avokatit të Popullit shprehet në mënyrën e:

- zgjedhjes së Kryetarit të Kontrollit të Lartë të Shtetit dhe të Avokatit të Popullit. Ata zgjidhen në Kuvend, me një mandat përkatësisht 7 dhe 5 vjeçar me të drejte rizgjedhjeje dhe nuk emërohen nga Qeveria (ekzekutivi). Gjithashtu edhe të gjithë stafet të cilët punojnë në këto institucione zgjidhen dhe emërohen nga ne, me përjashtim të tre komisionerëve që propozohen nga Avokati i Popullit dhe zgjidhen nga Kuvendi.

-Imuniteti i Kryetarit të KLSH-së dhe Avokatit të Popullit është një tjetër element i pavarësisë, pasi ata gëzojnë imunitetin e gjyqtarit të Gjykatës së Lartë.

Në Ligjin nr.8454 datë 4.02.1999 “Për Avokatin e Popullit”, pavarësia e garantuar në Kushtetute detajohet në disa elemente të tjerë shumë të rëndësishëm për funksionimin normal të këtij institucioni në përputhje me objektin e punës që ai ka. Të tillë elemente janë:

-Emërimi i një përfaqësuesi vendor (neni 32) nga vetë Avokati i Popullit, për një çështje dhe për një kohë të caktuar.

-Personeli i Zyrës së Avokatit të Popullit bën pjesë në Shërbimin Civil. Struktura dhe organika e zyrës së Avokatit të Popullit caktohet nga Avokati i Popullit. Në tërësinë e vet, neni 35 i Ligjit “Për Avokatin e Popullit” shpreh dhe sanksionon pavarësinë, jo vetem ne përzgjedhjen dhe emërimin e personelit (veç komisionereve), por edhe te drejten qe ka Avokati i Popullit per percaktimin e organizimit te brendshem te zyres se tij.

Ne Ligjin organik “Per Kontrollin e Larte te Shtetit”, detajimi i elementeve te tjere shume te rendesishem per funksionimin normal te ketij institucioni, shprehet ne:

-Te drejten qe ka Kryetari i KLSH-se per caktimin e drejtoreve te departamenteve dhe per te vendosur per departamentet e veta rajonale (neni 10).

-Te drejten e Kryetarit te KLSH-se per te vendosur per strukturen, organiken dhe emertimin e funksioneve te KLSH-se, kompetencat dhe detyrat e drejtoreve dhe njesive organizative (neni 12).

b. Pavarësia funksionale qëndron në faktin se asnjë organ apo institucion tjetër që përbëjnë tre pushtetet nuk mund të na ndërhyjnë në trajtimin e çështjeve që përbëjnë  objektin e veprimtarisë së institucioneve tona. Kjo sepse sipas nenit 162/1 të Kushtetutës, Kontrolli i Lartë i Shtetit është institucioni më i lartë i kontrollit ekonomik e financiar. Ai u nënshtrohet vetëm Kushtetutes dhe ligjeve. Sipas nenit 60/2 të Kushtetutes tonë, Avokati i Popullit është i pavarur në ushtrimin e detyrës së tij.

c. Për pavarësinë financiare, kushtetuta në nenin 60/3 shprehet se Avokati i Popullit ka buxhet të veçantë, të cilin e administron vetë. Financimi i institucioneve tona që bëhet nga buxheti i shtetit, në këtë kuptim, përcaktohet në një kre të veçantë. Projektbuxheti propozohet nga vetë Avokati i Popullit në Komisionin e Përhershem të Ekonomisë dhe Financave dhe Privatizimit, i cili e paraqet më pas për miratim në Kuvend.

Të njëjtën rrugë, sipas përcaktimeve të nenit 3 të Ligjit “Për Kontrollin e Lartë të Shtetit” ndjek edhe rasti i buxhetit vjetor të Kontrollit të Lartë të Shtetit që propozohet nga Kryetari i KLSH-së.

3. Që në titullin e ligjit që përbën objekt shqyrtimi konstatohet se bëhet një barazim në trajtimin e institucioneve të pavarura kushtetuese, me ato të tjera të quajtura të pavarura, të krijuara me ligj. Nuk mund të cënohen parimet kushtetuese që lidhen me pavarësinë e Institucioneve te Pavarura Kushtetuese, nga iniciativa te ekzekutivit per barazim apo njetrajtesim te ketyre organeve. Kjo vlen edhe per trajtimin e tyre nga pikepamja organizative dhe financiare, duke mbajtur parasysh prevalencen e institucioneve te krijuara me Kushtetute, ndaj atyre te krijuara me ligj.

Ky konstatim behet me i dukshem po t’i referohemi permbajtjes se pikes 2, te nenit 1 te ketij ligji, ku termi “institucione te Pavarura Kushtetuese dhe institucione te tjera te pavarura te krijuara me ligj”, merret si nje dhe i pandare, nderkohe qe me pas jepen nominalisht emertesat e institucioneve konkrete qe perfshihen ne kete grupim, por edhe duke bërë përjashtime për Gjykatën e Lartë, Prokurorinë dhe Bankën e Shqipërisë.

Ndalemi ne kete moment, pasi konceptimi korrekt per institucionet sipas menyres se krijimit dhe rolit te tyre, percakton edhe nje sere parimesh dhe rregullash te tjera te rendesishme, respektimi i te cilave nuk ben gje tjeter, por shkon ne perputhje me Kushtetutën e cila i ka krijuar ato dhe ka percaktuar edhe specifika te tjera ne kete funksion.

Çështja qe shtrohet eshte se, a duhet te barazohen ne trajtimin organizativ, administrativ dhe financiar njekohesisht institucionet e pavarura Kushtetuese, me ato te tjera, te pavarura te krijuara me ligj?

Kur bejme fjale per “Institucione te Pavarura Kushtetuese”, kuptojme qe keto institucione parashikohen shprehimisht per krijimin dhe funksionimin e tyre nga Kushtetuta. Ky grupim institucionesh, sikurse ai i Kuvendit, Presidentit, Gjykates Kushtetuese, Avokatit te Popullit, Kontrollit te Larte te Shtetit etj, me kete menyre krijimi dhe rregullimi, kane ligjerisht nje garanci me te madhe per ekzistencen dhe funksionimin normal te tyre, pasi garant ne kete mes eshte vete Kushtetuta e Republikes se Shqiperise. Ne perputhje me nenin 116 te Kushtetutes dhe ne reference te hierarkise te akteve normative qe kane fuqi ne territorin e Republikes se Shqiperise, Kushtetuta qendron mbi marreveshjet nderkombetare te ratifikuara, mbi ligjet dhe aktet normative te Keshillit te Ministrave. Ne kete kendveshtrim, nuk mund te vihet shenje barazimi per dy kategorite e sipercituara te institucioneve qe trajtohen ne kete ligj. Problemet që dëshëron të rregullojë ligjvënësi mund të rregullohen vetëm duke zbatuar dhe respektuar garancitë kushtetuese të parashikuara në nenet 6 dhe 81/2a të Kushtetutës.

4. Në nenet 7 dhe 9 te ligjit, shihet tendenca e qarte per barazimin dhe unifikimin e kabineteve te ministrive me ato te institucioneve te pavarura kushtetuese, sikurse sekretar i pergjithshem dhe specialist i ministrive me ato te institucioneve te pavarura kushtetuese. Per çfare pavaresie do te bejme fjale ne kete percaktim te ri qe ben ligji, kur është një parim dhe standart i njohur nderkombetar per keto institucione, kontributi i tyre ne sistemin e kontrollit te pushtetit si shembull i “pushtetit qe kontrollon pushtetin”.

Nje element shume i rendesishem qe ka ndikuar ndjeshem ne punen e paanshme, profesionale te KLSH-së dhe Avokatit te Popullit, ka qene pikerisht sistemi stimulues i pagave dhe shperblimeve te nepunesve civile dhe funksionareve te kabinetit ne keto institucione, sistem ky i mbeshtetur ne bazen ligjore ekzistuese dhe në parimet e funksionimit si institucione te pavarura kushtetuese. Prishja e sistemit aktual të pagave, struktures dhe organikes ekzistuese te ketyre dy institucioneve, sikurse parashikohet ne kete ligj, perben ne thelb cenim te pavaresise te garantuar per to nga Kushtetuta.

Ne perfundim te kesaj analize kemi krijuar mendimin se, ligji objekt shqyrtimi nga ana Juaj, vjen ne kundershtim me Kushtetuten, duke cenuar pavaresine e institucioneve te Kontrollit te Larte te Shtetit te Avokatit te Popullit, per sa vijon:

-    Ne teresine e vet cenon pavaresine e ketyre institucioneve ne elementet me te ndjeshem ate te organikes, struktures dhe pagave apo shperblimeve.

-    Barazohet niveli i percaktimit te pagave te nepunesve te institucionit, me pjesen tjeter te administrates qe eshte nen varesine e ekzekutivit. Nderkohe ky nivel i ri qe kerkon te vendoset eshte i paargumentuar per vete statusin ligjor qe kane institucionet tona.

-     Krijohet premisa per cenimin e elementeve te tjere qe percaktojne termin e dhene ne Kushtetute per pavaresine e institucioneve kushtetuese.

-     Mund te vleresohet si forme presioni nga ana e ekzekutivit, ndaj institucioneve qe, ne fund te fundit, cilesohen si te pavarur, por qe ne thelb nuk jane vendimmarrese.

Parashikimet e bera ne kete ligj gjykojme se do te kene pasoja direkte ne performacen ne teresi te institucioneve te Kontrollit te Larte te Shtetit dhe te Avokatit te Popullit, jo vetem ne aspektin juridiksional dhe te kompetences, por do te ndihen tek burimet njerezore dhe financiare.

*

*        *

Parimet nderkombetare te krijimit dhe funksionimit te institucioneve te pavarura kushtetuese, sikurse Kontrolli i Larte i Shtetit dhe Avokati i Popullit parashikojne se krijimi, organizimi dhe funksionimi i tyre, duhet te kete garancite e nevojshme per ruajtjen institucionale te pavaresise se tyre. Konkretisht, Deklarata e Limes për Institucionet Supreme të Kontrollit dhe normat e kontrollit duhet të gjejë zbatim nëpërmjet praktikave kushtetuese e ligjore që mundësojnë një aktivitet sa më të paanshëm dhe objektiv të tyre. Më konkretisht, kjo Deklaratë përcakton:

Kapitulli V: “Pavarësia e Institucioneve Supreme të Kontrollit”, pika 2 përcakton se: “Institucionet Supreme të Kontrollit duhet të kenë pavarësinë funksionale dhe organizative të nevojshme për përmbushjen e detyrave të tyre”.

Kapitulli VI: Pavarësia e titullarëve dhe zyrtarëve të Institucioneve Supreme të Kontrollit, pika 3 përcakton se: “Në karrierën e vet profesionale, stafi i Institucioneve Supreme të Kontrollit nuk duhet të influencohet dhe të ketë vartësi nga institucionet e kontrolluara”.

Kapitulli VII: Pavarësia financiare e Institucioneve Supreme të Kontrollit, pikat 1 dhe 3 parashikojnë që: “Institucionet Supreme të Kontrollit duhet të kenë të gjithë mjetet e duhura financiare për përmbushjen e detyrave të tyre. Atyre duhet t’u sigurohet përdorimi i fondeve të alokuara, nën një kapitull të veçantë buxheti, në mënyrën që ato shohin më të përshtatshme”.

Në kuadër të detyrimeve të marra përsipër në formën e marrëveshjeve ndërkombëtare, duhet përmendur edhe Ligji nr.9590 datë 27.07.2006 “Për ratifikimin e “Marrëveshjes së Stabilizim-Asociimit ndërmjet Republikës së Shqipërisë dhe Komuniteteve Europiane e shteteve të tyre anëtare”, që në nenin 90, përcakton se: “… Palët bashkëpunojnë në mënyrë të veçantë për të zhvilluar një sistem efikas të Kontrollit Financiar dhe të Brendshëm Publik dhe sisteme të auditimit të jashtëm në Shqipëri, në përputhje me standartet dhe metodologjitë e pranuara botërisht si dhe me praktikat më të mira të BE-së”.

 Veç kesaj, rekomandimi nr.1615 i miratuar nga Asambleja Parlamentare e Keshillit te Europes më 8 Shtator 2003, për institucionin e Ombudsmanit pohon se: “Garantimi i burimeve te mjaftueshme per kryerjen e te gjithe pergjegjesive te institucionit qe të ushtrohen ne menyre te pavarur nga nderhyrjet e mundshme te ekzekutivit, si dhe sigurimi i autonomise per çeshtje te buxhetit dhe stafit, duhet te jete pikesynim kryesor i realizimit nga vendet anetare, (pika 7/vii)”.

Ne vijim te angazhimeve dhe qendrimeve nderkombetare per rolin dhe pavaresine e institucioneve kombetare te te drejtave te njeriut, Karta e Kopenhagenit miratuar ne Konferencen e OSBE-se, 29 Qershor 1990, parashikon se: “Shtetet anetare duhet te mundesojne ngritjen dhe forcimin e institucioneve kombetare ne fushen e te drejtave te njeriut dhe te shtetit ligjor, duke dhene garancite e duhura per pavaresine e integritetin e tyre”. Moszbatimi i kritereve te Kopenhagenit bazuar ne statutin e anetaresise te Keshillit te Europes, passjell pezullimin ose kalimin e anetarit ne rolin vezhgues ne mbledhjet e organeve perkatese te ketij organizmi nderkombetar.

Ne thelb keto percaktime jo vetem japin parimet e ngritjes dhe funksionimit te institucioneve te pavarura kushtetuese, sikurse Kontrolli i Larte i Shtetit dhe Avokati i Popullit, por perbejne edhe nje detyrim për shtetin tone ne marreveshjet nderkombetare te nenshkruara dhe te ratifikuara, moszbatimi i te cilave perben mospermbushje te standarteve te kerkuara duke u parashikuar edhe sanksione.

Për të gjitha arsyet e mësipërme

K Ë R K O J M Ë:

          Të shqyrtoni dispozitat e sipërpërmendura të Ligjit nr.9584 datë 17.07.2006 dhe të deklaroni papajtueshmërinë e tyre me Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë.

Kryetari i Kontrollit të Lartë të Shtetit          Avokati  i  Popullit

               Robert  ÇEKU                                  Ermir  DOBJANI

Tiranë, më 03.10.2006