VENDIM

Nr.20, datë 11.07.2006

“NË EMËR TË REPUBLIKËS SË SHQIPËRISË”

            Gjykata Kushtetuese e Republikës së Shqipërisë, e përbërë nga:

            Gjergj Sauli,                Kryetar i Gjykatës Kushtetuese

            Alfred Karamuço,       Anëtar i                        “            “

            Fehmi Abdiu,              Anëtar i                        “            “

            Kujtim Puto,               Anëtar i                        “            “

            Vjollca Meçaj,            Anëtare e                      “            “

            Xhezair Zaganjori,      Anëtar i                        “            “

            Petrit Plloçi,               Anëtar i                        “            “

            Sokol Sadushi,           Anëtar i                        “            “

            Kristofor Peçi,           Anëtar i                        “            “

me sekretare Arbenka Lalica, më datë 21.03.2006, mori në shqyrtim në seancë gjyqësore me dyer të hapura çështjen me nr.22 Akti që i përket:

K E R K U E S:       

1.      KOMITETI SHQIPTAR I HELSINKIT, përfaqësuar nga zoti Njazi Jaho, me autorizim.

2.      AVOKATI I POPULLIT, përfaqësuar nga zoti Ermir Dobjani.

3.  GRUPI SHQIPTAR I TE DREJTAVE TE NJERIUT, përfaqësuar nga znj. Elsa Ballauri. 

SUBJEKT I INTERESUAR:    KESHILLI I MINISTRAVE I REPUBLIKES

                                                    SE SHQIPERISE, përfaqësuar nga zoti Enkelejd

                                                   Alibej, me autorizim.

O B J E K T I:         1. Shfuqizimi si i papajtueshëm me Kushtetutën i vendimeve të Këshillit të Ministrave nr.43, datë 27.01.2006 “Për shmangien e nepotizmit dhe ndikimin e pushtetit në rekrutimin dhe karrierën e personelit të administratës publike”; nr.44, datë 27.01.2006 “Për shmangien e nepotizmit në administratën publike” dhe nr.48, datë 27.01.2006 “Për disa shtesa në Vendimin e Këshillit të Ministrave nr.205, datë 13.04.1999 “Për miratimin e dispozitave zbatuese të Kodit Doganor në Republikën e Shqipërisë”, të ndryshuar”;

2. Pezullimin e vendimeve të mësipërme të Këshillit të Ministrave.

BAZA LIGJORE:      Nenet 17, 18, 49, 107, 116, 118, 131/c, 134/dh  të Kushtetutës të Republikës së Shqipërisë; nenet 27-31 e 45 të ligjit nr.8577, datë 10.02.2000 “Për organizimin dhe funksionimin e Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë” si dhe nenit 24 të ligjit nr.8454, datë 04.02.1999 “Për Avokatin e Popullit”.

Kërkuesit kanë parashtruar këto shkaqe për shfuqizimin e vendimeve të mësipërme:

1. Në të tre vendimet e Këshillit të Ministrave janë kufizuar pa ligj të drejtat e njeriut të parashikuara në Kushtetutë duke u shkelur parimi i barazisë para ligjit, parimi i mosdiskriminimit si dhe e drejta e punonjësve për të fituar mjetet e jetesës me punë të ligjshme që e zgjedhin ose e pranojnë vetë (nenet 17, 18 dhe 49 të Kushtetutës);

- Nga përmbajtja e dispozitave kushtetuese del se është vetëm Kuvendi që vlerëson nëse për shkak të një interesi publik ose në mbrojtje të të drejtave të të tjerëve mund të kufizohen këto të drejta, duke iu përmbajtur kritereve sipas nenit 17 të Kushtetutës.

2. Nga dispozitat konkrete të ligjeve ku mbështeten vendimet, nuk rezulton që Këshilli i Ministrave të jetë ngarkuar me nxjerrjen e akteve nënligjore për të kufizuar të drejtat e shtetasve, për shkak të lidhjeve të tyre familjare, të gjinisë ose të krushqisë;

- Neni 9 i Kodit të Punës ku është mbështetur vendimi nr.43, ndalon çdo lloj diskriminimi përfshirë edhe atë për lidhje familjare.

3. Përmbajtja e vendimeve të Këshillit të Ministrave vjen ndesh me kërkesat e nenit 107 të Kushtetutës për caktimin e nëpunësve në administratën publike dhe garancitë e qëndrimit në detyrë;

          - Këshilli i Ministrave u ka dhënë këtyre vendimeve efekte prapavepruese. Ato caktojnë rregulla edhe për marrëdhënie që kanë lindur para hyrjes në fuqi të tyre si dhe të ligjeve ku ato janë bazuar.

          4. Vendimet e Këshillit të Ministrave janë një rast i pastër diskriminimi për arsye të lidhjeve familjare. Masa e largimit nga puna nuk është në proporcion me synimin që kërkohet të arrihet dhe që është lufta kundër korrupsionit. Ligji për etikën dhe ai për konfliktin e interesave mjaftojnë për kontrollin e metodave abuzive e korruptive.

          Përfaqësuesi i subjektit të interesuar parashtroi këto shkaqe, sipas të cilave vendimet e Këshillit të Ministrave janë në pajtim me Kushtetutën:

          1. Qëllimi i nxjerrjes së vendimeve diktohet nga kushtet aktuale të gjendjes së korrupsionit në dogana e tatime. Ato janë në përputhje me frymën dhe qëllimin e legjislacionit në fuqi, kryesisht me ligjin për etikën dhe konfliktin e interesave, duke detyruar dhe bërë të zbatueshme kufizimet e vendosura në këto ligje.

          2. Vendimet janë nxjerrë duke respektuar kushtet e delegimit të nenit 118 të Kushtetutës, nga organi i autorizuar dhe për çështje të përcaktuara nga ligji.

          3. Nuk krijohen situata diskriminuese për faktin se ekzistojnë kushte të ndryshme si për kategoritë e fushave ku shtrihen vendimet e Këshillit të Ministrave ashtu edhe për personat e veçantë. Në të dy rastet nuk kemi të bëjmë me kushte të njëjta, prandaj nuk cenohet barazia para ligjit.

          4. Shprehja “vetëm me ligj” në nenin 17 të Kushtetutës nuk duhet kuptuar vetëm me ligj të Kuvendit, por edhe në bazë të ligjit. Kjo është shkronja dhe fryma e dispozitës, sepse ligji nuk shterron një çështje të caktuar dhe mund t’u lejojë shkallë diskrecioni organeve zbatuese.

          5. Vendimet kanë adoptuar standarde kufizuese për lidhjet familjare, bazuar në një përligje të arsyeshme dhe objektive, në propocion me gjendjen që i ka krijuar, për interes publik dhe pa tejkaluar kufizimet e Konventës Evropiane për të Drejtat e Njeriut.

GJYKATA KUSHTETUESE,

pasi dëgjoi relatorin e çështjes Kristofor Peçi, përfaqësuesit e, kërkuesve, të subjektit të interesuar, dhe bisedoi çështjen në tërësi;

V E R E N:

Shkaqet e parashtruara nga kërkuesit evidentojnë probleme të kontrollit kushtetues në aspektin e pajtueshmërisë së akteve normative me Kushtetutën dhe marrëveshjet ndërkombëtare. Gjatë shqyrtimit të çështjes, Gjykata Kushtetuese vlerësoi të bazuar kërkesën për pezullim të zbatimit të vendimeve të Këshillit të Ministrave deri në një vendim përfundimtar të Gjykatës Kushtetuese dhe me vendimin e datës 21.03.2006, vendosi pezullimin e tyre. Gjithashtu, ajo çmon se analiza e çështjeve që dalin në funksion të kontrollit kushtetues të këtyre akteve normative lidhet me faktin nëse vendimet e kundërshtuara kufizojnë të drejtat e njeriut dhe nëse ato janë në pajtim me Kushtetutën dhe Konventën Evropiane për të Drejtat e Njeriut.

Për këtë, është e nevojshme që të analizohen një sërë dispozitash të Kushtetutës që trajtojnë drejtpërsëdrejti problemet e ngritura ose të lidhura me to dhe sidomos nenet 4, 17, 18, 49 të Kushtetutës.

Neni 49 i Kushtetutës ka këtë përmbajtje:

“1. Secili ka të drejtë të fitojë mjetet e jetesës me punë të ligjshme, që e ka zgjedhur ose pranuar vetë. Ai është i lirë të zgjedhë profesionin, vendin e punës, si dhe sistemin e kualifikimit të vet profesional.

2. Të punësuarit kanë të drejtën e mbrojtjes shoqërore të punës”.

E drejta për punë që garanton neni 49/1 i Kushtetutës, përfshin zgjedhjen e profesionit, vendin e punës dhe sistemin e kualifikimit profesional, me qëllim sigurimin e mjeteve të jetesës në mënyrë të ligjshme. Zgjedhja e profesionit, siç parashikohet nga dispozita kushtetues, është një e drejtë e individit në sensin, që ai i përkushtohet një veprimtarie për të siguruar mjetet e jetesës.

Kjo e drejtë e individit për të përfituar me punë të ligjshme, fiton rëndësi edhe nga pikëpamja sociale, pasi puna si profesion është një vlerë edhe për kontributin që i sjell shoqërisë në tërësi.

E drejta për punë dhe liria e profesionit nënkupton çdo veprimtari të ligjshme që sjell të ardhura dhe që nuk ka afat të përcaktuar, me përjashtim të rregullimeve të veçanta ligjore. Në këtë kuptim, veprimi i organeve shtetërore që sjell pasoja të drejtpërdrejta në pengimin e veprimtarisë profesionale, përbën cenim të kësaj lirie veprimi. Garancia që i jep Kushtetuta individit lidhur me të drejtën për punë dhe lirinë e profesionit, ka si qëllim mbrojtjen e tyre nga kufizimet e papërligjura të shtetit.

Liria e profesionit nuk është thjeshtë një e drejtë për të patur një vend pune. Ajo nuk duhet kuptuar si e drejtë sociale, por dhe si liri negative që nuk lejon ndërhyrjen ose pengimin e shtetit, gjatë ushtrimit të saj.

Përcaktimi që i bën neni 49 i Kushtetutës të drejtës për punë duhet të merret në kuptim të dyfishtë. Ajo përbën një detyrim pozitiv që kërkon angazhimin shtetëror për të krijuar kushte të përshtatshme për realizimin e një të drejte të tillë, por edhe detyrim negativ, i cili kërkon mosndërhyrjen e shtetit për të cenuar këtë të drejtë. Në këtë mënyrë e trajton të drejtën për punë edhe doktrina kushtetuese, duke theksuar se liria për punë mbrohet nga rregullimet kushtetuese.¹

2. Sipas nenit 17 të Kushtetutës, të drejtat dhe liritë e individit mund të kufizohen vetëm me ligj. Gjykata Kushtetuese vlerëson se në radhë të parë duhet të sqarohet se, ç’kuptohet me termin ligj. Kjo për faktin se në kundërshtim me pretendimet e kërkuesve, subjekti i interesuar argumenton, se me fjalën ligj, duhet të nënkuptohen të gjitha aktet normative, pra kjo shprehje duhet kuptuar “nga dhe në bazë të ligjit”.

Duke iu referuar përmbajtjes së nenit 17 të Kushtetutës, Gjykata Kushtetuese çmon se kjo dispozitë, në mënyrën se si është formuluar, nuk i ka lënë mundësi delegimi ndonjë organi tjetër përveç Kuvendit si organ përfaqësues. Qëllimi i këtij neni është, që në rastin e kufizimeve, jo vetëm që duhet të respektohen kriteret e tjera të caktuara në të, por në mënyrë që garancitë të jenë sa më të plota, kompetent duhet të jetë vetëm një organ dhe pikërisht, organi më i lartë ligjvënës. Shprehja “vetëm me ligj” ka kuptimin që në rast se është i nevojshëm kufizimi i një të drejte të parashikuar në Kushtetutë, atëherë ky vlerësim është në diskrecion vetëm të ligjvënësit dhe jo të organeve të tjera, përfshirë edhe Këshillin e Ministrave. Rastin e delegimit të kompetencave Qeverisë për aktet me fuqinë e ligjit, Kushtetuta e ka shprehur në nenin 101 duke përcaktuar edhe kriteret përkatëse të një rregullimi të tillë, gjë që nuk e ka bërë në nenin 17.

Termi “ligj” i përdorur në Kushtetutë dhe në përgjithësi në legjislacion, ka raste që nënkupton një interpretim të gjerë duke përfshirë dhe aktet nënligjore. Kjo ka të bëjë me rastet që u përkasin rregullimeve të përgjithshme, që nënkuptojnë përdorimin e fjalës ligj në kuptim të legjislacionit ose të së drejtës dhe jo të aktit të organit ligjvënës. Për të përcaktuar nëse ndodhemi para njërit ose tjetrit variant, rëndësi ka të sqarohet konteksti, nga i cili del qëllimi i normës. Nisur nga konteksti, fjala ligj, në nenin 17 të Kushtetutës, nuk ka të njëjtin kuptim me atë të përdorur në nenin 18 “barazia para ligjit”. Kjo shprehje e fundit identifikohet me të drejtën në përgjithësi, ndërsa e para të referon në kompetencën e një organi të vetëm. Konteksti në të cilën është përdorur shprehja “vetëm me ligj” nuk lejon që të bëhet interpretim i zgjeruar. Kjo edhe për faktin se një interpretim i tillë i normave kushtetuese mund të bëhet vetëm në aspektin pozitiv, kur ky interpretim shkon në favor të mbrojtjes së të drejtave dhe jo e kundërta si në rastin në shqyrtim. Këtë qëndrim ka mbajtur dhe Gjykata Evropiane për të Drejtat e Njeriut në praktikën e saj. ²

Koncepti i zgjeruar i termit ligj që përdoret në doktrinë, nuk vlen për nenin 17 të Kushtetutës. Shprehja përjashtuese “vetëm me ligj” e përdorur në nenet 11/3 dhe 17 të Kushtetutës, kanë të bëjnë me kufizime të të drejtave dhe kanë kuptim të njëjtë, atë të interpretimit të ngushtë, në dallim nga dispozitat e tjera ku fjala ligj mund të kuptohet më gjerë.

Në këtë përfundim, veç sa u përmend, arrihet edhe duke iu referuar fjalës “vetëm” që përmendin nenet 11/3 e 17 të Kushtetutës. Përdorimi i kësaj fjale nuk është i rastit, por për të treguar se kufizime të tilla nuk mund të vendosen me ndonjë akt tjetër përveç ligjit.

Gjykata Kushtetuese çmon se rregullimi i parashikuar në nenin 17 për kufizimin e të drejtave dhe lirive vetëm me ligj, ka të bëjë edhe me përcaktimin e kompetencës së një organi konkret që në këtë rast është vetëm Kuvendi. Një shprehje e tillë të referon në kompetencën e organit ligjvënës dhe nxjerrja e akteve të tjera për të rregulluar marrëdhënie të tilla, cenon kompetencat e këtij organi.

Duke përfunduar analizën e shprehjes “vetëm me ligj”, parashikuar në nenin 17 të Kushtetutës, Gjykata Kushtetuese, vlerëson se çdo interpretim i kundërt, është padyshim një zhvleftësim i garancisë që jep Kushtetuta për mbrojtjen e të drejtave dhe lirive të njeriut dhe efektivisht do t’i cenonte këto liri e të drejta.

3. Përveç sa sipër, vendimet e Këshillit të Ministrave, objekt kërkese, i shtrijnë efektet edhe për ato marrëdhënie që kanë lindur më parë. Në bazë të tyre, personat e punësuar në sektorët përkatës të përcaktuar në këto vendime, detyrohen të lenë vendin e punës, nëqoftëse vërtetohet shkaku i papajtueshmërisë që ka të bëjë me lidhjet nepotike apo lidhjet nepotike me pushtetin.

Nga përmbajtja e vendimeve të Këshillit të Ministrave nr.43 e 48, del se “lidhje nepotike me pushtetin ekzistojnë apo lindin kur konkurrentët apo personeli ... kanë apo krijojnë lidhje nepotike”. Kurse në vendimin nr.44, përcaktohet se “përbën shkak për ndërprerjen e marrëdhënieve të punës ekzistenca e lidhjeve ...”.

Nga këto shprehje kuptohet se vendimeve u është dhënë fuqi prapavepruese, duke prekur edhe ata punonjës që kanë qenë në marrëdhënie pune para daljes së vendimeve. Antikushtetutshmëria e vendimeve nuk qëndron vetëm në faktin se vendimet e Këshillit të Ministrave kanë efekt edhe për marrëdhëniet e krijuara më parë, por dhe për shkak të mosrespektimit të parimit të proporcionalitetit, sepse punonjësve që preken nga këto vendime nuk u sigurohet punë tjetër. Sipas këtij parimi, nga të gjitha mjetet e ndryshme që mund të shfrytëzohen për të arritur një qëllim të ligjshëm, autoriteti administrativ duhet të përdorë mjetet ligjore më të përshtatshme, me të cilat, mund të arrihet në shkaktimin e padrejtësisë më të vogël për një individ. Prandaj duhen përdorur vetëm mjetet që shkaktojnë padrejtësinë minimale për individin dhe me masa sa më pak të dëmshme për të. Kjo nënkupton elementin e dytë të parimit. Ky parim kërkon detyrimisht dhe plotësimin e kushtit të tretë, sipas të cilit ndërhyrja në të drejtat e individit nuk duhet të jetë jashtë raportit të qëllimeve të aspiruara. Në këtë mënyrë, përfshirja e tre elementeve të domosdoshëm kërkon, që një masë ose mjet, duhet të jetë i përshtatshëm dhe i nevojshëm për të arritur një qëllim të kërkuar dhe mjeti e qëllimi të qëndrojnë në përpjestim të arsyeshëm.

Parimi i shtetit të së drejtës ku të mbështetet një shtet demokratik, nënkupton sundimin e ligjit dhe mënjanimin e arbitraritetit, me qëllim që të arrihet respektimi dhe garantimi i dinjitetit njerëzor, drejtësisë dhe sigurisë juridike. Disa nga elementet e shtetit të së drejtës që lidhen me objektin e këtij shqyrtimi kushtetues janë parimi i ndarjes së pushteteve, miratimi i ligjeve në përputhje me Kushtetutën, mbështetja e veprimtarisë së organeve ekzekutive vetëm në ligj, kontrolli i administratës, garantimi i të drejtave dhe lirive themelore dhe parimi i sigurisë juridike.

Sipas doktrinës, praktikimi i një profesioni mund të kufizohet nga rregullime të arsyeshme që mund t’i atribuohen konsideratave të së mirës së përgjithshme. Situata ndryshon kur shteti drejtohet për të kontrolluar kushtet objektive të pranimit në një vend pune. Në këto raste, kufizimet janë të lejueshme vetëm në terma shumë të ngushta dhe të përcaktuara. Përgjithësisht, legjislatori mund të vendosë kushte të tilla vetëm kur ato nevojiten për të treguar rreziqe jashtëzakonisht shumë të mundëshme për interesa të një rëndësie thelbësore të komunitetit.³

Lidhur me këtë, Gjykata Kushtetuese në një vendim të saj shprehet se “Doktrina e së drejtës kushtetuese ka pranuar se siguria juridike është ndër elementet thelbësorë të shtetit të së drejtës. Kjo siguri presupozon veç të tjerave besueshmërinë e qytetarëve tek shteti dhe pandryshueshmërinë e ligjit për marrëdhëniet e rregulluara. Besueshmëria ka të bëjë me faktin se qytetari nuk duhet të shqetësohet vazhdimisht për ndryshueshmërinë dhe pasojat negative të akteve normative që cenojnë dhe përkeqësojnë një gjendje të vendosur me akte të mëparshme. Nuk do të kishim të bënim me një rast të garantimit të besueshmërisë në sistemin e normave juridike nëse siguria lidhur me një situatë të caktuar juridike nuk mund të justifikohej dhe nuk mund të mbrohej materialisht”. ⁴

Duke iu referuar rastit konkret, lidhur me rregullimet që bëjnë tre vendimet e Këshillit të Ministrave përsa i përket efekteve prapavepruese, duhet theksuar se edhe në rast se këto kufizime do të ishin bërë me ligj, sipas kritereve të nenit 17/1 të Kushtetutës, duhej të zbatoheshin parimet e përmendura më lart.

Përfundimisht, Gjykata Kushtetuese vlerëson se kërkesa e paraqitur është e bazuar, duhet të pranohet dhe se vendimet e Këshillit të Ministrave duhen shfuqizuar si të papajtueshme me Kushtetutën.

PËR KËTO ARSYE;

          Gjykata Kushtetuese e Republikës së Shqipërisë, në bazë të neneve 131 shkronja “c”, 134 shkronjat “dh, f” të Kushtetutës si dhe të neneve 49 e 72 të ligjit nr.8577, datë 10.02.2000 “Për organizimin dhe funksionimin e Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë”,  me shumicë votash,

V E N D O S I :

Shfuqizimin si të papajtueshëm me Kushtetutën të vendimeve të Këshillit të Ministrave nr.43, datë 27.01.2006 “Për shmangien e nepotizmit dhe ndikimin e pushtetit në rekurtimin dhe karrierën e personelit të administratës tatimore”; nr.44, datë 27.01.2006 “Për shmangien e nepotizmit në administratën publike” dhe nr.48, datë 27.01.2006 “Për disa shtesa në vendimin nr.205, datë 13.04.1999 të Këshillit të Ministrave “Për miratimin e dispozitave zbatuese të Kodit Doganor në Republikën e Shqipërisë”, të ndryshuar”.

           - Ky vendim është përfundimtar, i formës së prerë dhe hyn në fuqi me botimin në Fletoren Zyrtare.

Tirane, me 11.07.2006

Nr. 22 i Regj. Themeltar.

Nr. 20 i Vendimit.

^1. Livio Paladini, “Diritto Constituzionale”, CEDAM, Padova, 1991

^2. Vendimi Delcourt kundër Belgjikës, datë 23.07.1968.

^3. Donald P.Kommers “The Constitucional Jurisprudence of The Federal Republic of Germany”, 2 edit, Duke University Press, Durham and London, 1997

^4. Vendimi nr.26, datë 02.11.2005 i Gjykatës Kushtetuese